重磅！北京“双减”落地！附深度解读：为什么国家要系统性纠偏义务教育积弊？
发布时间：2021-08-17 22:29:42来源：财经国家周刊
8月17日，北京市教委、人力社保局等单位共同举行《北京市关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的措施》新闻发布会。介绍“双减”措施和新学期工作重点等情况。
今年年底前学生课业负担有效减轻，
两年内成效显著
北京市委教育工委副书记、市教委新闻发言人李奕介绍了北京市“双减”工作的主要思路和重点举措。
具体工作目标为：校内校外双向发力，稳妥推进，分步实施，确保学生过重作业负担和校外培训负担、家庭教育支出和家长相应精力负担于2021年底前有效减轻、两年内成效显著，人民群众教育满意度明显提升。具体来说有两个方面。
一是校内服务要提质增效。充分发挥学校育人主渠道作用，加大改革力度，统筹校内校外教育资源，统筹课内课后两个时段，对学校教育教学安排进行整体规划，全面系统打造学校育人生态。提升校内教育服务质量，构建高质量教育体系，让每个学生在校内能够学得会、学得好、学得足。
二是校外培训要规范有序。坚持从严治理，全面规范校外培训机构，防止无序扩张，严查各类违规行为和侵害群众利益的行为，为学生全面健康成长创造有利环境。
校外培训机构不得占用国家法定节假日、
休息日及寒暑假期组织学科类培训
在深化校外培训机构治理方面，一是严格审批准入，不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类培训机构。对现有学科类培训机构重新审核登记。
二是严格控制学科类培训时间，严格执行未成年人保护法有关规定，校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。
三是规范培训服务行为，完善学科类培训管理服务平台动态掌握学科类培训的培训内容、培训材料、教师资质等信息。严禁超标超前培训，严禁非学科类培训机构从事学科培训，严禁提供境外教育课程。
四是强化经营活动监管，落实将义务教育阶段学科类校外培训收费纳入政府指导价管理的要求，科学合理确定计价办法，明确收费标准，坚決遏制过高收费和过度逐利行为。全面落实学科类校外培训机构预收费管理办法。
五是严禁资本化运作，严格落实中央有关要求，学科类培训机构一律不得上市融资。
六是加强校外培训广告管理等。
提供菜单式课后服务项目和内容供学生选择，严禁划分重点班、实验班
根据李奕介绍，北京市"双减”文件的核心是减负提质多措并举，校内校外同时发力，坚持首善标准，坚持“治乱、减负、防风险”的工作主线，逐条逐项抓好落实。
在校内服务提质增效方面，强化学校育人主体地位，从根本上满足学生多样化教育需求，确保学生在校内学会学足、学好。
一是有效减轻学生过重作业负担。这是减轻课内负担的重要切入点。包括统筹作业管理，控制作业总量，加强作业设计指导，发挥作业诊断、巩固、学情分析等功能，将作业设计纳入教研体系，系统设计符合学生年龄特点和学习规律、体现素质教育导向、涵盖德智体美劳全面育人的基础性作业，鼓励布置分层、弹性、个性化作业，切实提高作业质量等。
二是提高课后服务水平。包括整体规划设计，丰富服务内容，提供菜单式课后服务项目和内容，供学生自愿选择，切实增强课后服务的吸引力；学校充分利用课后服务时间，指导学生完成作业，积极开展丰富多彩的综合素质拓展类活动；拓宽服务渠道，引入社会优质资源和优质师资参与课后服务，发挥好少年宫、青少年活动中心等校外活动场所在课后服务中的作用；做强做优免费线上学习服务，完善线上公共教学平台，打造“双师课堂”等。
三是提高校内教育教学质量。包括扩大优质资源覆盖面，缩小城乡、区域、学校间教育水平差距，促进义务教育优质均衡发展，促进干部教师区域内流动；规范教育教学秩序，小学一年级坚持“起点"教学，学校不得组织任何形式的招生、分班考试，严禁划分重点班、实验班；提高课堂教学质量，提升学生在校学习效率；不断深化高中招生考试方式改革，依据不同科目特点，完善考试和成绩呈现形式，进一步提升中考命题质量，逐步提高优质普通高中招生指标分配到区域内初中的比例等。
新学期重点工作：更多老师跨校跨学区流动一些初中学校开设晚自习
李奕介绍，新学期落实“双减”措施，教学、作业、辅导将有新变化。比如课堂教学模式，教学设计将更加真实有效有趣，针对不同学生分层次、分阶段的课堂练习等；作业将有新变化，作业量减少了，有了更多的针对不同学生特点的“个性化”作业等；课后三点半将更加丰富，不但有素质教育的课程，还有课堂延伸辅导；一些初中学校还会开设晚自习；老师们的工作量和工作时间将会有更加合理的调配等。
李奕介绍，新学期更多的老师将进行跨校、跨学区流动，辐射优质教育服务。很多区经过暑期的准备，更多的优秀校长、骨干教师、特级教师、正高级教师进行了区域内的合理的流动。可能在新学期，孩子不管是在哪个学校，都能见到更多优秀的老师，提供给孩子更优质的课程和教育服务。
“双减”后做什么？加强体育锻炼防止变成“小胖墩”“小眼镜”
李奕介绍，新学期，落实“双减”措施，学习方式将发生转变。孩子们不用每天放学赶着去上各种学科类辅导班了，可以在校内和小伙伴一起参与一些自己感兴趣的社团、素质类课程；不用发愁作业写到很晚了可能在课后三点半的时间里有老师的指导帮助、同学间讨论就可以完成。但是对孩子们有了新的要求，比如要加强体育锻炼，防止自己变成“小胖墩”小眼镜”，要帮助爸爸妈妈做一些力所能及的家务劳动，要多关注生活实际，多阅读思考，把学到的知识在生活中应用起来。
“双减”工作督查结果纳入年度绩效考核
根据北京市教委新闻发言人李奕介绍，要强化“双减”监督检查，加大“双减”工作专项督查力度，充分发挥市、区两级教育督导力量，对“双减”工作进行专项督导检查，建立责任追究机制，督查结果纳入年度绩效考核。
储备充足岗位资源应对校外培训机构人员转岗
北京市人力社保局新闻发言人陆晓播介绍，北京市针对培训行业储备充足的岗位资源。通过对市级重点关注的学科类校外培训机构岗位梳理分析，明确了教学教辅类、技术支持类、运营职能类、市场销售类四大类岗位储备方向，有针对性地加强典型岗位的储备工作。
目前，公共就业服务机构已有针对性储备上述岗位1.03万个，经营性人力资源机构中，仅前程无忧一家就储备上述岗位8万余个。下一步还将联合经营性人力资源服务机构，优先筛选一批待遇高、福利好的优质岗位信息，促进供需有效对接。同时，在市人力资源社会保障局网站“就业超市”平台开辟教培行业人才专栏、在“百姓就业”微信公众号“享·就业”栏目设置教培行业人才专区，集中提供政策解读、企业招聘、职业指导、专场招聘活动等服务内容。
北京市教委建议：家长应与老师加强沟通利用好课后3点半资源
李奕在回答记者提问时表示，“双减”文件的出台以及它的工作目标更主要是为孩子家长服务的，能够为孩子的成长提供更好的保障。在“双减”工作推进以来，学校和社会产生了许多的变化，对此也给家长们提出几条建议。
针对孩子的性格特点、兴趣爱好、薄弱项和擅长项、优势项，家长应跟老师一起商量如何扬长避短，帮助孩子首先提高在校内的课堂效率，充分利用好在校时间完成各项任务，包括学业的、身体的、小伙伴之间的交往，还有各类感兴趣活动的参与。其次要沟通如何帮助孩子提高作业的效率和质量，作业是整个学校教育和基础教育环节当中很重要的一项，有的在校内完成，有的可能要带回家完成一部分，作业的效率和质量怎么样，是需要家校共同配合好的。
对于用好课后3点半的资源，学校提供了菜单式的选择，课后的选择既有素质类的、也有体育类的、也有作业的指导，还有其他的校外的优质资源，如何帮助孩子选择使用都是面临的新的问题。所以第一个建议就是要加强和老师的沟通，加强对孩子的诊断，全面提高孩子校内校外学习和生活的效率和质量。
北京海淀：重点治理无证办学违规复课价格违法虚假广告等行为
北京市海淀区教委主任王方介绍，海淀区教育体量大、样态多、类型全、影响大，无论是校内教育还是校外培训，海淀区都是全市规模最大的区域。
在海淀区“双减”专班的领导下，教育行政部门和市场监管等部门持续开展联合执法和检查工作，重点治理了无证办学、违规复课、价格违法、虚假广告等行为，对线下复课机构所有教学点实现了远程的、实时的智慧监控，加强了全过程的管理，通过风险储备金与一课一消两种模式，加强了培训机构的资金监管，保障了学生的合法权益。
新东方教育科技集团副总裁李亮：报名后未开课学生的退费要求，无条件给予退费
对于学生退费要求，新东方按照“无条件按比例退费”承诺原则，对于报名后未开课学生的退费要求，无条件给予退费。对于已开课学生的退费要求，按照已完成课时扣除相应学费，其余全部无条件退费。目前，新东方提供有现场、电话、官网、微服务、APP等多种线上线下自助退费渠道，直接办理退费业务，保证便捷快速地将费用退还给学生和家长。
来源｜瞭望智库（ID:zhczyj）
文｜范永茂中国人民大学公共管理学院
“双减”政策逐步推开，各地“双减”细则相继落地。
一些教培机构已开始转型。前几天，一则“新东方转型培训父母”的消息在家长群“炸开了锅”，并登上了热搜。新东方北京学校发布说明表示，该课程并非首次推出，父母智慧馆主要为家长提供各类家庭教育的讲座和课程，帮助父母掌握科学的育儿方法。随后，“优质父母智慧馆”改名为“家庭教育智慧馆”。
有网友惊呼：“小时候被培训的是我们，万万没想到，长大了当了父母了培训的还是我们”“合着补课的还是一波人”......
新规出台后，许多家长表示支持，还有家长仍在观望，也有部分家长开始新的焦虑。据媒体针对中小学生家长发起的专项调查显示，98%的受访家长都或多或少地给孩子报了课外培训机构，其中83.82%的家长选择了学科类培训。整体花费集中在每年2万元到5万元之间
什么时候起，校外培训成了“刚需”？
有评论称，“双减”政策是针对义务教育阶段积弊甚深的问题作的一次系统性纠偏，这背后的真正逻辑是什么？
▲小学正门入口陆续进入学校的小学生。图/新华社发
国家和政府一直很重视学生负担问题。最早从1955年开始，我国针对中小学“减负”就颁布了20多道政策。上个世纪末到本世纪初，各个地方政府针对校外学习和各种补习班、奥林匹克班也采取了诸多治理整顿措施，希望落实解决学生学习负担过重等问题。
2018年是近年来国家出台关于中小学减负政策最密集的一年。当年2月，教育部等四部委联合印发了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，这是我国“减负”史上第一个多部门联动的专项治理校外培训机构的文件。
今年7月，由中办和国办联合就“双减”问题发布文件，第一次在国家最高层面上把学生的“减负”工作纳入到政府正式议程，可见此问题的重要性和国家对此的重视程度。
这次的“双减”不仅对学生校内和校外的课业提出了减负的要求，更对校外学科培训类机构上市融资和资本运作提出了明确的限制，还对如何提升校内教育质量提出了新要求，这种治理的力度不可谓不是空前的。各地在中央文件的要求下，也在开始加紧落实本地的“双减”政策，政策效应初步显现。
过去的“减负”，为何总是效果不佳？
各类教育调查报告显示，“减负”政策执行之后的中小学生学业负担依然沉重。“教育部对京、津、沪、冀、辽中小学的调查结果显示，学生书包越来越重、学习时间过长、睡眠不足、视力下降，很多学生不堪重负”。无怪乎有的家长发出“减负=制造学渣”的感慨。
“减负”政策陷入了“校内减负、校外增负、教师减负、家长增负”的怪圈，政策不力也已成为我国基础教育的一道难题。特别是数量庞大的校外培训机构，其发展已被资本裹挟，偏离了教育特别是义务教育的初衷。乱收费、无证经营、质量参差不齐、鱼龙混杂，不仅在贩卖焦虑，还损害了家长和学生的利益，到了必须严整的时候。
▲某学校学生按照规定线路排队入校。图/新华社发
值得反思的是，以前各地教育部门的“减负”政策和整顿措施，为何总是效果不佳？
一项政策执行陷入困境的因素是复杂的，这种“减负”政策怪圈的出现恰恰说明过去的政策措施未能做到标本兼治。要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找出正确的答案。但人们常常用正确的手段解决被错误建构的问题，对问题的实质作出了错误的解读。表面上看似找到了引发问题的原因并提出了正确的解决方案，实际上并没有真正解决问题，反而被带入歧途。
这在公共政策理论里就叫做第三类错误。第三类错误的核心是“问题构建”，一项不当或错误的问题构建将会造成公共资源的浪费，严重者更能构成人为灾害。过去的教育“减负”政策，本质上属于结构不良的公共政策问题。其特点为：
一是政策制定者通常倾向于按照自己的价值系统去制定政策，而常常忽略整体社会的偏好；减负政策没有从价值出发，仅从问题出发来解决问题，就是所谓的“头痛医头脚痛医脚”。
二是政策制定者忽略了创新性的政策。在传统的渐进决策模型或者运动式治理下，执行手段单一、执行机制和监控机制不力，无法妥善解决结构不良的政策问题。
三是“减负”政策执行中存在政策法律效力低下、政策执行资源不足的限制，政策制定者无法罗列出所有解决的方案。
四是政策制定者无法预测可能解决方案所有的正面以及负面结果。
中央政府作为“减负”这项公共政策制定主体，地方政府作为公共政策的执行主体，家长、学校及培训机构作为政策对象，政府财政及督察系统作为政策执行工具，都影响了最终的效果。所以，要想从根本上解决“减负”这类结构不良的政策问题，需要从根本上做出改变。
“双减”有何不同？
这次国家的“双减”政策，较之前各地方和教育部出台的政策有了更深入、全面的指导，不仅要求如何做“减法”，还指导如何做“加法”。
《意见》明确要求，要大力提升教育教学质量，确保学生在校内学足学好。教育部等六部委颁布的《义务教育质量评价指南》就对提升校内教育质量有了具体要求，比如义务教育严禁违规跨区域招生、中小学严控考试次数、不公布成绩排名、义务教育阶段不得使用境外教材等。
除了对校内教育质量有要求外，《意见》同时要求“提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求”。这是“课后服务”再次在中央文件亮相，彰显了党和国家对这一问题的高度重视。为落实中央对此重要工作的部署，7月13日教育部召开的新闻通气会上透露，今年秋季开学后将实现义务教育课后服务全覆盖、有需求的学生全覆盖。
这是配合“双减”政策的重要措施，做好课后服务，既能解决广大家长的后顾之忧、增强教育服务能力，又能强化学校教书育人的主阵地作用，还能促进学生全面健康成长、提高教育质量，可谓一举多得。
其实从2017年开始，教育部就开始在全国开展课后服务试点工作，积累了宝贵的经验。课后服务最初是为解决“三点半难题”而提出的，但课后服务现在已经有了更丰富的内涵：不仅解决部分家长接学生的困难，还要吸引数学生参加；不仅要提供看管，还要有丰富的拓展；不仅要实现校内减负，还要为学校教育提质增效。课后服务要成为学校教育综合服务的延伸，体现出学校教育主体性角色的回归和强化。
多地经验也表明，课后服务内容与学校特色相结合、与校内课程相结合，发展特长、培养兴趣，释放天性是增强课后服务吸引力的重要因素。
做好课后服务需要创新的做法，教育部提出“小学阶段作业不出校门”，很多家长希望学生能够在校完成课后书面作业，保质保量。这样看来，学校老师在课后服务作业管理上有很大的发挥空间，除了可以指导学生完成作业，还可以引导学生质疑，帮助学生释疑，帮助不同层次学生学足学好。课后服务还可以安排丰富多彩的文体活动，把学生的注意力从电子产品转移到充满意义的现实生活。所以，课后服务看似一个小举措，破解的却是五项管理的大难题，优化的是教育发展的大生态。
“戒”不掉的需求
学生学业负担过重，有着深刻的社会根源。
“望子成龙，望女成凤”是中国家长普遍的社会心理，在目前高考这个中国教育的终极指挥棒没有改变的情况下，家长们只能寄托于孩子学业成绩的提升。“起跑线焦虑”促使家长们要求孩子们“校内学不够找校外，校外学不够找家教”，这是校外培训机构和各色补习班“野火烧不尽”的根本因素。
▲香江路第一小学四年级某班。图/新华社发
因为有市场需求就会有生产供给，这种教育需求如果得不到校内教育的满足，必然导致校外教育机构生意火爆。2018年7月，北京大学中国教育财政科学研究所和社会科学文献出版社发布的《中国教育新业态发展报告（2017）：基础教育》显示，在2017年中国普通家庭参与校外培训的学生年均支出5616元，其中，一线城市学生的平均校外培训支出达7781元/年，二线城市为4863元/年。
庞大的市场必然会对资本产生巨大的吸引力，催生众多培训机构的野蛮生长。在教育机构的裹挟里，家长会给予“减负”政策下的学生更多的附加作业，报名更多元的校外培训班，学生“加负”似乎是最“理性”的选择。从教师和学校的层面看，一边是来自于教育部门的大政策大方针的号召，另一边则是关乎自身的绩效，在博弈的进程之中，很有可能延续原有的教育方式不变。
总之，只要有需求，就会有供给。过去的“减负”效果不佳，重要的原因之一就是只是解决了供给侧的问题，而没有解决需求侧的问题。
而需求的顽固存在是和中国人口多、就业压力大、社会保障不充分的大环境有关。寒门出贵子，普通百姓只能寄希望于通过教育来竞争饭碗甚至改变命运。“万般皆下品，唯有读书高”是当代家长们内心真实又无奈的写照。
供给的不足与不均衡
群众对教育的渴望，面对的却是教育资源供给的不足与不均衡。特别是优质教育资源供给的不足，也就是人民群众日益增长的对优质教育资源的需要和优质教育资源供给不充分的矛盾，以及教育资源供给的不均衡。
义务教育阶段的教育服务本身是一种纯公共产品，具有极强的正外部性，惠及全社会和全民族。这种服务需要政府承担起主要供给责任。但从当前实际情况看，我国长期以来对教育的投入是严重不足的。
虽然我国于1993年就提出了《中国教育改革和发展纲要》，并明确提出到20世纪末也就是1999年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例要力争达到4%。而直到2013年，距《中国教育改革和发展纲要》公布整整20年后，我国公共教育经费支出占GDP的比重达到了3.9%，基本实现了本应在14年前实现的奋斗目标。
同一时期，发达国家甚至不少我们周边的发展中国家的财政性教育支出都远高于4%。比如，2005年公布的一项数据显示，公共教育经费支出占GDP的比重世界平均值为4.4%，高收入国家平均值为5.5%，中等收入国家平均值为4.3%，低收入国家平均值为3.2%，而我国当年的比例仅为2.7%。
这20年的经费保障不足，也直接导致了我国教育资源，特别是优质教育资源供给的严重不足。教师的工资水平、福利待遇、社会地位与发达国家相比存在较大差距。另外在教育支出里，也存在着结构性不均衡。财政性教育支出投入最大的是高等教育，其次是高中和职业教育，比重最低是义务教育。
在高等教育投入中，985/211与非985/211、名校与普通学校、经济发达地区与经济不发达地区的待遇也相差悬殊。高等教育如此，义务教育更是问题重重，城市与农村、大城市和中小城市、东部地区和中西部地区的义务教育资源分布极不均衡，公立优质教育资源向经济发达地区倾斜、向城市地区倾斜的现象十分突出，这也给校外培训机构的存在提供了天然的土壤。
“减负”，需要做“加法”
所以，义务教育“减负”，走出过去政策循环的怪圈，不能纯粹依靠取消校外教育培训机构的“减法”，因为这不能根本上消除家长的担忧和市场的需求，而要更多依靠做“加法”，建立“减负”政策长效机制，需要根据价值确定目的，根据目的确定目标，根据目标确定途径。
▲北京，一商场里的新东方培训机构。图/新华社发
第一个“加法”是政府要在国家层面从财政支出上保障教育支出的合理性增长，逐步增加教育财政性支出占GDP的比重，努力提高到高收入国家的水平，从根本上满足人民群众对优质教育资源的需求。
第二个“加法”是增加义务教育投入占全部财政性教育投入的比重，使得义务教育、高中教育、高等教育的财政性支出的比例接近于合理或相似的水平。发达国家在这三个阶段的教育经费支出比例大致保持在1:1:1的水平。这样才能使更多优质人才和资源下沉到义务教育阶段，下沉到农村地区，下沉到中西部地区，促进优质教育资源的合理分配。
第三个“加法”是要统筹好校内校外各类优质教育资源，让校外的优质资源回流校内，使得每个孩子在校内能享受到优质的教学服务。可以通过财政资金或者政策激励，引导校外教育资源有序向校内流动，使得盈利的教育资本反哺给校内教育。此外，还要建构综合的“减负”政策评价指标和长期的监督管理机制，并及时跟踪、评估与反馈。
第四个“加法”是地方教育行政主管部门应该合理规划，整合地区内的教育资源。比如，在一个城市内，统筹市内义务教育资源，促进学校之间的相互帮扶，平衡不同城区教育资源的差距；在一个省范围内，也尽量平衡农村和城市之间的差异。
第五个“加法”是家长和学校的加法。家长要做好陪伴孩子的加法，而不是把学生推给教育培训机构，也不要把“别人家的孩子”成为自己孩子学习负担的“原罪”；学校要有综合素质的加法，减了不必要的学业负担，但要增强学生的学习兴趣和探究的天性，给学生更多自我成长锻炼的机会，在有教无类的基础上探索如何更好地因材施教。
第六个“加法”是社会的加法。全社会要有多元化的人才评价准则，推崇任何为社会做出贡献的人，鼓励年轻人的成才多元化选择之路，不刻意渲染“尖子生”“状元郎”，正确对待学业优秀学生的励志经验。
总之，义务教育“减负”不是单一主体的责任和义务，而是从学生、家长、教师、学校和政府相关部门到整个社会共同面对的。家长与校外培训机构应该做好学生课后的“减法”，政府、学校要为学生“减负”做足“加法”，提供好政策保障。
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